Embajador Jorge Castañeda / CEPLAN: planeando el desarrollo

CEPLAN y el planeamiento del desarrollo nacional

¿Alguna vez te has preguntado por qué en el Perú los planes de largo plazo rara vez se cumplen? No es por falta de diagnósticos ni de técnicos capacitados. El problema es más profundo: quien debe liderar el planeamiento nacional no tiene la autoridad política para hacerlo. Y en un país donde los ministros cambian cada pocos meses y las regiones tienen sus propias agendas, la autoridad política lo es todo.

El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, conocido como CEPLAN, es el organismo encargado de conducir ese esfuerzo. Su ley actual, la N° 30932, establece un Consejo Directivo como máxima instancia de decisión, presidido por un representante del Presidente de la República. Lo acompañan tres representantes del gobierno nacional, dos profesionales del ámbito universitario, un representante de los colegios profesionales y uno de los gobiernos regionales. Todos son designados por cinco años, mediante resolución suprema.

El problema no está en la composición plural de este consejo, sino en la autoridad de quien lo conduce. El presidente del Consejo Directivo no tiene rango ministerial. No puede sentarse en la mesa del Consejo de Ministros y exigir coherencia con los planes nacionales. No tiene poder para alinear los presupuestos sectoriales ni para mediar cuando un gobernador regional decide seguir su propio camino. En la práctica, es una figura con autoridad formal, pero sin peso político real. Su capacidad de convocatoria se diluye frente a las urgencias cotidianas de ministros que necesitan resultados rápidos y de autoridades regionales que responden a sus propias bases electorales.

Frente a esta limitación, una propuesta es que sea el primer vicepresidente de la República quien presida el Consejo Directivo del CEPLAN. La idea no es nueva en la región. En Colombia, el Departamento Nacional de Planeación depende directamente de la Presidencia y su director tiene rango de ministro. En Chile, el Ministerio de Desarrollo Social y Familia, que cumple funciones similares, está liderado por una figura con rango ministerial y asiento en el gabinete. No obstante, vale una advertencia: el éxito de estos modelos no depende solo del rango de su autoridad, sino de contextos de mayor estabilidad política y de servicios civiles de carrera de los que Perú aún carece. Por ello, elevar la jerarquía del CEPLAN debe ir acompañado de reformas que fortalezcan la profesionalización de su cuerpo técnico. En ambos casos, la lección es clara: el planeamiento de largo plazo necesita respaldo político de primer nivel para no quedar reducido a un ejercicio de escritorio.

El primer vicepresidente peruano es la segunda autoridad del Poder Ejecutivo. Su función constitucional principal es reemplazar al presidente cuando este no puede ejercer el cargo, pero también puede recibir encargos específicos. No tiene a su cargo un ministerio ni responsabilidades ejecutivas directas, lo que le otorga disponibilidad y, al mismo tiempo, una jerarquía solo superada por el propio presidente. Estas características lo convierten en la figura ideal para liderar el planeamiento nacional. Sin embargo, la historia peruana muestra que la figura del vicepresidente ha sido fuente recurrente de tensiones: renuncias, rupturas con el presidente y funciones mal definidas. Asignarle la conducción del planeamiento sin blindajes adecuados podría convertir al CEPLAN en un escenario de disputas políticas, más que en una instancia técnica de Estado, por lo cual dichos blindajes deben ser aprobados.

Su designación al frente del CEPLAN aportaría ventajas decisivas. En primer lugar, garantizaría que la visión del gobierno se refleje fielmente en los planes nacionales, pero al mismo tiempo, al ser una figura que trasciende la gestión cotidiana, podría imprimir a esos planes un carácter de Estado, más allá del período de un ministro o de una administración.

Para que el planeamiento adquiera verdadero carácter de Estado se necesitan mecanismos adicionales, como acuerdos políticos pluripartidarios o mayor participación del Congreso en el seguimiento de los objetivos. En segundo lugar, su jerarquía le permitiría ejercer una verdadera articulación política de alto nivel. Convocar a ministros, gobernadores regionales y representantes del Congreso para alinearlos en torno a objetivos de largo plazo sería una tarea mucho más factible para el vicepresidente que para un funcionario sin rango ministerial. Pero la jerarquía, por sí sola, no mueve presupuestos ni otorga cuotas de poder. Sin la capacidad de incidir en la asignación de recursos o en la agenda del Consejo de Ministros, el vicepresidente podría enfrentar la misma resistencia que hoy enfrenta el CEPLAN, aunque con un título más alto. Además, su presencia elevaría el perfil institucional del CEPLAN, otorgándole la visibilidad y relevancia que hoy no tiene.

Por supuesto, ningún diseño institucional está exento de riesgos. ¿Qué ocurre si la relación entre el presidente y el vicepresidente se tensa? ¿Podría el vicepresidente utilizar el CEPLAN como plataforma para proyectar aspiraciones propias? Son preguntas legítimas que merecen respuesta. Por eso, cualquier reforma debe incluir salvaguardas claras. La ley podría establecer que el vicepresidente ejerce la presidencia del Consejo Directivo en tanto se mantenga la confianza del presidente, y que sus funciones están estrictamente limitadas a los asuntos del planeamiento nacional, sin interferir en la gestión de los ministerios. También podría requerirse que rinda cuentas periódicamente ante el Congreso, reforzando así la transparencia y el control político.

La reforma también debe considerar la perspectiva de los otros actores involucrados. Los gobiernos regionales, por ejemplo, podrían ver con recelo una mayor presencia del Ejecutivo en el CEPLAN. Y con razón: la autonomía regional reconocida constitucionalmente limita cualquier intento de planeamiento centralizado. Un vicepresidente, por más jerarquía que tenga, no puede vulnerar esa autonomía. Por lo tanto, la reforma debe ir más allá de reforzar la representación regional en el consejo. Se requiere establecer mecanismos de coordinación intergubernamental vinculantes, así como acordar metas regionales dentro de los planes nacionales que respeten las competencias de los gobiernos subnacionales. Los ministerios, por su parte, ganarían claridad: contar con un vicepresidente al frente del planeamiento les daría un interlocutor único y de alto nivel para resolver las diferencias y alinear sus políticas con los objetivos nacionales.

Este diseño no solo no entra en conflicto con las funciones del presidente del Consejo de Ministros, sino que las complementa de manera natural. Al primer ministro, como jefe del gabinete y responsable de la gestión diaria del gobierno, le correspondería la tarea de ejecutar los planes. Sería el encargado de traducir las grandes metas definidas en el CEPLAN en políticas concretas, asignar recursos y coordinar su implementación a través de los ministerios. Mientras el vicepresidente aportaría la visión y la articulación política de largo plazo, el primer ministro se encargaría de hacerla realidad en el día a día.

Llevar esta propuesta a la práctica requiere modificar la Ley N° 30932. Concretamente, habría que reformar su artículo 7 para establecer que el Consejo Directivo será presidido por el primer vicepresidente de la República, quien ejercerá el cargo en tanto mantenga la confianza del presidente. Adicionalmente, podría incorporarse un artículo que defina con precisión sus funciones y límites, así como los mecanismos de coordinación con el Consejo de Ministros y los gobiernos regionales. Se trata de cambios acotados, perfectamente viables en el marco de una iniciativa legislativa, y que no requieren reforma constitucional.

Sin embargo, la viabilidad política de estos cambios no debe subestimarse. En un Congreso fragmentado, otorgar mayor protagonismo a la figura del vicepresidente —potencial competidor electoral— puede generar resistencias difíciles de sortear. Por ello, cualquier estrategia de impulso deberá construir consensos amplios que trasciendan la coyuntura y vinculen la reforma al fortalecimiento institucional, no a intereses particulares.

En suma, confiar al primer vicepresidente la presidencia del Consejo Directivo del CEPLAN no es un simple cambio de nombre ni una cuestión menor. Es dotar al planeamiento nacional de la autoridad política que necesita para cumplir su cometido. Pero esa autoridad no será efectiva si no se complementa con reformas paralelas: un servicio civil sólido en CEPLAN, mecanismos de coordinación intergubernamental respetuosos de la autonomía regional, y acuerdos políticos que le den sostenibilidad más allá de un gobierno. Es reconocer que planificar el futuro no es solo cuestión de buenos técnicos, sino también, y, sobre todo, de voluntad política al más alto nivel. Y es, finalmente, aprender de lo que la experiencia comparada y el sentido común señalan: las instituciones funcionan cuando quien las lidera tiene el poder para hacerlo. La pregunta es si tendremos la decisión de reformar la ley para que así sea.