Juan Escobar / Transformar los ministerios

Transformar los ministerios: mucho más que cambiar ministros

Cada cierto tiempo, frente a una crisis sectorial, se propone cambiar al ministro. Sale una autoridad, ingresa otra y se anuncia una nueva etapa. Sin embargo, pronto reaparecen los mismos problemas: servicios deficientes, baja capacidad de ejecución, trámites interminables, escasa presencia territorial y ciudadanos que no encuentran respuesta en el Estado.

Un ministro puede modificar prioridades y acelerar decisiones, pero difícilmente obtendrá resultados distintos si permanece intacta una estructura institucional que funciona mal. La investigación económica ha vuelto a situar a las instituciones en el centro del desarrollo. Daron Acemoglu, Simon Johnson y James Robinson recibieron el Premio Nobel de Economía 2024 por sus estudios sobre cómo se forman las instituciones y cómo influyen en la prosperidad. Para el Perú, la lección es clara: contar con recursos e inversiones no basta si las instituciones no pueden convertirlos en oportunidades, servicios y bienestar.

Transformar un ministerio exige, por lo menos, trabajar en cinco dimensiones.

La primera es definir el enfoque y la finalidad del sector. Antes de reorganizar un ministerio, debemos preguntarnos para qué existe. En salud, por ejemplo, ¿su propósito es administrar hospitales, contratar médicos y comprar medicamentos, o mejorar la salud, la esperanza y la calidad de vida de la población? La primera perspectiva organiza la entidad alrededor de su oferta; la segunda, alrededor de los resultados que debe generar.

Lo mismo ocurre al distinguir entre crecimiento económico y desarrollo. El crecimiento importa, pero el desarrollo comprende también productividad, oportunidades, servicios, sostenibilidad, instituciones y calidad de vida. Sin una misión expresada en resultados para una población identificada, una entidad puede ejecutar su presupuesto sin producir la transformación esperada.

La segunda dimensión consiste en definir las políticas y los servicios necesarios. Un pequeño productor agrario no necesita simplemente que exista un ministerio. Necesita agua, asistencia técnica, innovación, sanidad, financiamiento, infraestructura y acceso a mercados. La pregunta es qué servicios debe recibir para elevar sostenidamente su productividad e ingresos, quién debe prestarlos, con qué calidad, en cuánto tiempo y con qué cobertura.

Cuando estas preguntas quedan sin respuesta, proliferan programas y entidades que actúan de manera fragmentada. En una misma región pueden intervenir varias instituciones agrarias y, pese a ello, el productor continúa enfrentando los mismos problemas. Los servicios deben articularse según las necesidades del territorio y la secuencia de la cadena productiva.

La tercera dimensión es reorganizar la institución y sus procesos. El organigrama y las funciones deben derivarse de los resultados y servicios definidos previamente. Con frecuencia ocurre lo contrario: primero se discute qué oficina crear o qué dirección fusionar y después se busca justificar la nueva estructura.

La secuencia debería ser: definir resultados, identificar servicios, establecer los procesos para prestarlos y diseñar la organización capaz de ejecutarlos. Esta revisión debe incluir la relación entre el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. La descentralización formal de responsabilidades resulta insuficiente cuando las capacidades, los recursos y la información permanecen fragmentados.

También se necesitan sistemas de seguimiento. No basta con saber cuánto gastó una entidad. Debemos conocer qué servicio entregó, a quién, dónde, con qué oportunidad, a qué costo y con qué resultado.

La cuarta dimensión es reformar el presupuesto y los sistemas de gestión. Un ministerio puede declarar objetivos ambiciosos y mantener un presupuesto desconectado de ellos. Si los recursos siguen distribuyéndose principalmente según la trayectoria histórica del gasto, es difícil conducir una política hacia resultados.

El presupuesto debe expresar financieramente la estrategia: vincular recursos con servicios, cobertura, población objetivo y resultados esperados. También es necesario conocer el costo de cada servicio y comparar su desempeño entre territorios. Ejecutar el 95 o el 100 % del presupuesto no demuestra, por sí solo, que la población haya recibido una atención adecuada.

La quinta dimensión es redefinir la relación del Estado con la población. Considerar a una persona únicamente como beneficiaria suele colocarla en una posición pasiva: la institución decide qué entregar y ella recibe. Reconocerla también como usuaria obliga a evaluar accesibilidad, calidad, oportunidad, satisfacción y capacidad de respuesta.

Esta perspectiva requiere escuchar a la población y utilizar su experiencia para mejorar los servicios. El ciudadano no debería recorrer oficinas para encontrar una respuesta que el Estado tendría que estar preparado para ofrecer.

Estas cinco dimensiones necesitan instrumentos para hacerse realidad. Tener competencias legales no basta. Si se plantea gestionar el agua con enfoque de cuenca, por ejemplo, el sector agrario necesita medios para planificar, financiar y ejecutar intervenciones que superen los límites administrativos. En una cuenca interactúan la producción, la infraestructura hidráulica, la conservación de suelos, las ciudades y los ecosistemas, mientras las competencias y los presupuestos suelen permanecer divididos.

Una institución moderna requiere instrumentos regulatorios, presupuestarios, financieros, contractuales, territoriales y tecnológicos. Entre estos últimos, la inteligencia artificial puede cumplir un papel sustantivo si se integra a procesos públicos concretos. Con datos confiables y equipos capacitados, puede ayudar a identificar territorios desatendidos, anticipar riesgos, detectar fallas en los servicios, analizar reclamos y orientar la asignación de recursos.

En agricultura, por ejemplo, puede combinar información climática, hídrica, productiva y comercial para orientar la asistencia técnica y advertir riesgos para los cultivos. Su utilidad dependerá de la calidad de los datos, la supervisión humana y reglas claras de transparencia y protección de la información. Las decisiones que afectan derechos y recursos públicos deben permanecer bajo responsabilidad de las autoridades competentes.

Un ministerio debería poder responder con claridad: ¿qué problema quiere resolver?, ¿para quién?, ¿qué resultados espera?, ¿qué servicios entregará?, ¿cuánto cuestan?, ¿cómo sabrá si funcionan y quién responderá si no se alcanzan los resultados?

El Perú necesita discutir menos sobre nombres y más sobre instituciones. Los ministros y el liderazgo político importan, pero el desarrollo exige capacidades que permanezcan después de cada cambio de autoridad: objetivos claros, personal competente, procesos eficientes, presupuesto orientado a resultados, instrumentos adecuados y disposición permanente para escuchar y servir a la población.