2.2. Apoyo operativo a los gobiernos locales
El Gobierno teniendo en cuenta los problemas operativos y de gestión que vienen presentando los gobiernos locales, publicó el 26 de abril el Decreto de Urgencia N° 047-2020, aprobando medidas extraordinarias en materia económica y financiera, para transferir recursos a los gobiernos locales a fin de financiar gastos operativos esenciales, y minimizar los efectos en su situación fiscal, debido a la menor recaudación de ingresos provocada por la menor actividad económica que se viene produciendo por las medidas de aislamiento social decretadas con la declaración de Estado de Emergencia Nacional.
En su artículo 2 dispone transferir S/311 millones a favor de las municipalidades del país, precisando que ese recurso solamente será destinado a financiar “gasto operativo esencial” (gasto de las planillas del personal activo y pensionista, así como el vinculado a la prestación de servicios públicos), que forman parte de las competencias municipales, tales como el saneamiento rural, seguridad ciudadana, atención de emergencias y reducción de vulnerabilidad, y gestión de residuos sólidos, enmarcadas en la Emergencia Sanitaria. También a través del artículo 5, se realiza una segunda transferencia de S/300 millones para el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal, sumándose a los S/800 millones con el que éste ya contaba, y encargando al MEF modificar los procedimientos (facilitarlos) y metas del PI para dicho fin. No obstante tenerse una necesidad prioritaria sobre este gasto, a la fecha de redacción del presente informe la ejecución de dichos fondos aún era baja.
III. ANALIZANDO LA DESCENTRALIZACIÓN Y PLANTEAMIENTO DE POSIBLES SOLUCIONES A LA LUZ DE LA EXPERIENCIA RECIENTE.
Sobre este punto, algunos profesionales públicos defenderán ardorosamente la descentralización, e incluso reconocerán que gracias al “centralismo del ejecutivo”, no se logró la descentralización fiscal, que no es más que el poder de los gobiernos regionales para recaudar directamente ingresos fiscales a personas jurídicas y personas naturales en su ámbito de influencia. Por ejemplo: el bocado jugoso de los tributos de las mineras, petroleras y energéticas. ¿Es esa la solución, la atomización final de nuestra economía, y los múltiples marcos jurídicos que ello pueda generar?
1. Los debilitados pilares de la descentralización
A la luz de lo que propone la Ley bases de la descentralización, que indica que su finalidad es “…el desarrollo integral, armónico y sostenible del país, mediante la separación de competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de gobierno, en beneficio de la población”. Analizaremos si estos objetivos se vienen cumpliendo, a la vez de revisar sus principios generales, los que exponemos a continuación (el resaltado en negrita es nuestro):
“Artículo 4.- Principios generales
La descentralización se sustenta y rige por los siguientes principios generales:
a) Es permanente: Constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los Poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autónomos y al gobierno en su conjunto.
b) Es dinámica: […] promueve la integración regional y la constitución de macro regiones […].
c) Es irreversible: […] El proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, […].
d) Es democrática: […]Promueve la igualdad de oportunidades para el acceso a mayores niveles de desarrollo humano […].
e) Es integral: Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el espacio nacional, así como las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país.
f) Es subsidiaria: […] Las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente. […]adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado a la comunidad.
g) Es gradual: […] El proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y ordenada, […], evitando la duplicidad”.
Tal como podemos leer, y tratando de forzarnos a ser optimistas, podemos identificar que no se ha cumplido ni siquiera en parte, los 7 principios que sostienen la descentralización. Eso implica que, ¿ha fracasado su implementación en 17 años de intentos?, o lo que no ha funcionado ¿son las personas que estuvieron a cargo? Revisemos cada uno de los principios.
Con respecto al literal a), se indica que la descentralización es una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante se alcanza de arriba hacia abajo, y viceversa, pero, ¿se han generado realmente esas condiciones? La respuesta es ampliamente negativa, las directivas de desarrollo de los sectores productivos, la más de las veces no son tomadas en cuenta. Cada quinquenio se generan planes, herramientas y dispositivos, que se venden como la panacea del desarrollo desde las regiones, pero estas simplemente no los toman como suyas, o no las llevan a cabo, pues han determinado que el Gobierno nacional pisotea su autonomía; en muchos casos ni siquiera dan una mirada a estos. Ellos prefieren, en virtud a sus competencias y atribuciones formular “nuevos” planes, que no consiguen convencer al Gobierno central para su financiamiento, y por tanto, no son ejecutados. La espiral de “indefinición” continúa así, ad infinitum, sin recordar que la regla de oro es: que quien pone las reglas, es quien tiene el oro.
El literal b), destaca el dinamismo regional que se debe generar, como un proceso constante y continuo, que promueve la integración regional y la constitución de macro regiones. Sobre este caso, en la realidad esta afirmación es simple literatura; han pasado siete regímenes de gobiernos subnacionales, pero han primado más las diferencias políticas, ideológicas y étnicas, antes que las necesidades como país, las de sus administrados, y en algunos casos la razón el profesionalismo de sus autoridades. Nuestro país es el conjunto entremezclado de ideologías, tendencias, resentimientos ancestrales, derechos y deberes malentendidos. Dos décadas de descentralización y aún no funcionamos cohesionados como nación, mala ejecución de funciones de no pocas autoridades mal entrenadas en el ejercicio de sus competencias.
El literal c), indica que el proceso debe garantizar, en el largo plazo, un país; espacialmente mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible, así como políticamente institucionalizado. Casi dos décadas de regionalización califican como largo plazo sin duda; no obstante, la superposición política sobre nuestra poco homogénea geografía ha echado por los suelos la ansiada mejor organización y sostenibilidad económica y ambiental. Para muestra basta un botón: Los accesos a la región Huancavelica se realizan por Ayacucho, Ica y Junín, varios programas del Estado consideran a esta región dentro de sus oficinas descentralizadas de las regiones vecinas (caso Foncodes, Agrorural, Agroideas); esto es una muestra que la actual distribución no se ajusta a los usos adecuados de la administración pro-desarrollo económico y menos ambiental. Siguiendo con el mismo ejemplo, Ica la mayor región agroindustrial y agroexportadora del Perú, depende del agua que se produce cuencas arriba, en Ayacucho y Huancavelica; la seguridad hídrica de Ica y del país que vive de los ingresos fiscales (no tradicionales), dependen de la llamada “voluntad política” de la autoridad de turno de esas regiones en cabeza de cuenca, y no de un plan nacional articulado al desarrollo integral como país. ¿Entonces, de qué estamos hablando?
Las cosas se ponen más críticas con respecto al literal e), que reza sobre integralidad del Estado y su rol de promoción de las actividades privadas en sus diversas modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que garanticen el desarrollo integral del país. Sobre este punto sobran ejemplos de cómo las regiones han desconocido la puesta en marcha de diversas inversiones nacionales de envergadura, e incluso dinamitado propuestas de desarrollo de largo plazo. Muchas de esas inversiones habrían generado ingresos que hoy ante el COVID19 tanta falta nos hace, en este caso la “integralidad”, no fue tomada en cuenta. Se calcula que las grandes inversiones privadas que no vieron la luz, por estos motivos en los últimos 10 años, ascienden a US$50,000 millones, 24% del PBI que propendería mayores ingresos al erario público.
El literal f), va contra toda lógica de mercado, indicando que las actividades de gobierno en sus distintos niveles alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se efectúan descentralizadamente, Se ha demostrado reiteradamente la imposibilidad de licitar: la ejecución de obras, así como, las compras de insumos, equipos, herramientas, entre otros (en el caso del COVID19 vinculados a salud), los que sin duda hubieran sido más eficientes si se hubieran realizado centralizadamente. La lógica que torna eficientes y eficaces a las compras y licitaciones, son los grandes volúmenes de compra y la unificación de criterios de selección.
Finalmente, el literal g), que indica que la regionalización es un proceso gradual, por etapas en forma progresiva y ordenada, evitando la duplicidad. Me pregunto si en tres décadas de implementación se ha logrado ese objetivo. Cualquiera de nosotros puede visitar el campo y encontrar que un mismo grupo social, ha recibido el apoyo de la región sí; pero también, de algún programa nacional, de algún proyecto sectorial, de la cooperación técnica internacional en convenio con algún sector o municipio, e incluso, de la empresa privada que a falta de una “puerta pública” bien identificada que los beneficiarios puedan tocar, terminan atendiendo directamente, para no tener problemas sociales que problematicen su intervención e inversiones.
Entonces, la regionalización como aparato político administrativo, ¿ha generado un mayor desarrollo nacional?, ¿ha funcionado? No es una pregunta fácil de responder, algunos la defenderán diciendo que es una “representación política en el territorio”, pero eso sin temor a equivocarme es el rol del Congreso de la República. Creemos que es posible decir que funciona, en aquellos casos en que el gobernador de turno cuenta con legitimidad y un equipo técnico conformado por una masa crítica de servidores públicos éticos, buenos gestores y baja informalidad en sus zonas de intervención. Pero claro está, que nuestra respuesta sobre el sí funciona o no, tendría una clara correlación ante cada cambio de régimen subnacional; es decir. cada cuatro años.
Tal como se observa, en las condiciones actuales, casi ningún gobierno regional podría hacer frente a un equilibrio financiero entre sus posibles recursos y gastos, complicándose aún más el panorama.
Peor aún, la lista de gobernadores presos e investigados es larga y relevante (Santos, Álvarez, Oscorima, Gerardo Viñas de Tumbes, entre otros). Además, las obras mal hechas como el nuevo Hospital de Tumbes inaugurado en el 2014 y actualmente ante esta emergencia, inservible.
2. ¿Paso atrás en la descentralización?
Ante el evidente retraso en la ejecución de los gobiernos subnacionales, con respecto a los recursos COVID19 y la ejecución presupuestal en salud en general. El 21 de mayo, el Congreso aprobó un proyecto de Ley que declara en emergencia el sistema nacional de salud por un año, disponiendo que el MINSA asuma las direcciones regionales de salud - DIRESA durante ese período.
Asimismo, dispone que el mencionado período de emergencia puede ser ampliado por un período semejante, computándose de esa manera hasta 24 meses, de la posibilidad de tener una gestión centralizada en gasto corriente e inversiones en salud, y en extensión para el sistema de sanidad de las fuerzas armadas y policiales; en resumen, toda la rectoría y ejecución de salud centralizada en el Gobierno Nacional, y las facultades a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales- SBN y al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, para que en coordinación con los Gobiernos Regionales, realicen las acciones para el saneamiento físico legal y puedan transferir, muebles e inmuebles en los que se realizarán intervenciones para Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPRESS), de las categorías I4, II1 y II2.
Aunque, como hemos podido verificar en el Cuadro 05 el Gobierno Nacional a través del sector salud (MINSA) muestra una ejecución mayor que los otros niveles de gobierno, tanto en valores absolutos como relativos (porcentaje).
Las consideraciones de saneamiento físico legal de bienes muebles e inmuebles son un buen paso para facilitar la inversión, aunado a que será mejor y más eficiente, la realización de compras de bienes e insumos de forma centralizada, lo que implica una mejor posición negociadora y acceso a mejores precios y condiciones de entrega.
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