Henrry Zaira / Talón de Aquiles municipal

Ejecución de proyectos de inversión: talón de Aquiles municipal

Introducción

La ejecución de proyectos de inversión en los gobiernos locales de Lima Metropolitana constituye el núcleo más sensible de la capacidad municipal, porque condensa la habilidad de transformar presupuesto en obra pública concreta y reducción de brechas urbanas. La evidencia reciente correspondiente al periodo 2023–2025 confirma que es en este ámbito donde se concentran los principales cuellos de botella, a pesar de que, en términos de gasto corriente, la mayoría de municipalidades ya opera con niveles elevados de ejecución (Ministerio de Economía y Finanzas MEF, 2025). Este apartado examina cómo la ejecución de proyectos de inversión se convierte en el indicador crítico de la capacidad municipal para transformar recursos en cambios urbanos concretos.

Ejecución devengada

Los datos de Lima Metropolitana confirman una constante: mientras las actividades administrativas (gasto corriente) suelen mostrar niveles de ejecución superiores al 85–90% en la mayoría de distritos, la ejecución de proyectos de inversión presenta una variabilidad mucho mayor. En 2023, Miraflores y San Isidro registraron ejecuciones de actividades de 80,0% y 84,2%, respectivamente, pero devengaron apenas 13,3% y 37,6% de su presupuesto de proyectos; Breña y La Molina mostraron un patrón similar, con actividades por encima del 88% y 92%, pero proyectos que apenas alcanzaron 40,8% y 52,9% (MEF, 2025). Esta brecha revela que la capacidad para ejecutar gasto corriente no se traduce automáticamente en capacidad para llevar adelante inversiones complejas.

Problemática nacional

La situación observada en Lima Metropolitana no es aislada, sino que refleja una dinámica presente en todo el país. A pesar de que en los últimos años se han destinado mayores recursos a los gobiernos locales, los niveles de ejecución de proyectos de inversión continúan siendo bajos y, en promedio, no superan el 60–63% del presupuesto asignado. Informes recientes señalan que, incluso contando con más de S/ 49 mil millones disponibles para obras, las municipalidades solo logran concretar cerca de la mitad de ese monto en proyectos efectivos (ComexPerú, 2024), lo que evidencia una oportunidad desaprovechada, dado que los recursos fiscales no se traducen en infraestructura ni servicios y limitan la capacidad de cerrar brechas urbanas y responder a las demandas ciudadanas.

Factores explicativos

La discusión sobre ejecución presupuestal ha evolucionado hacia un enfoque que reconoce tres dimensiones estratégicas: capacidades institucionales, reglas de juego e incentivos. Espinoza Angulo (2023) subraya que la presencia de equipos técnicos especializados en inversión pública, acompañada de baja rotación del personal clave, constituye un factor decisivo para sostener la continuidad de los procesos. A ello se suma el uso intensivo de sistemas como el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y el marco Invierte.pe, junto con manuales de procedimientos claros que reduzcan la discrecionalidad y doten de previsibilidad a la gestión (MEF, 2025).

Fases críticas

Los diagnósticos institucionales y los reportes del MEF coinciden en que los problemas más recurrentes se concentran en tres fases críticas y secuenciales del ciclo de proyectos: formulación, contratación y ejecución física. En la fase de formulación, los expedientes técnicos incompletos retrasan la aprobación y encarecen la inversión; en la fase de contratación, los procesos desiertos o impugnados prolongan los calendarios y erosionan la confianza en la gestión; y, en la ejecución física, las modificaciones contractuales, las ampliaciones de plazo y las debilidades en la supervisión limitan la capacidad de culminar las obras en los tiempos previstos (MEF, 2025). El Índice de Gestión de las Inversiones Públicas (IGEIP), que evalúa el desempeño de los gobiernos subnacionales en el ciclo de inversión, muestra que las brechas no se ubican en la programación presupuestal, sino en la capacidad de llevar los proyectos hacia fases avanzadas de ejecución dentro del año fiscal.

Trayectorias diferenciadas

La evidencia del periodo 2023–2025 permite identificar dos trayectorias contrastantes. La primera es una trayectoria de consolidación ejecutora, visible en distritos como Lurigancho–Chosica, Puente Piedra, San Miguel, La Molina, Santiago de Surco y San Borja. Estos gobiernos locales muestran una mejora sostenida en la ejecución de inversiones y culminan 2025 con porcentajes cercanos o iguales al 100% del Presupuesto Institucional Modificado, sin sacrificar la ejecución de actividades corrientes (MEF, 2025), lo que sugiere la consolidación de equipos técnicos y rutinas de gestión capaces de sostener la continuidad de los procesos más allá de los ciclos políticos, y constituye un signo de madurez institucional.

La segunda trayectoria corresponde al rezago relativo, presente en algunos distritos balnearios y en jurisdicciones de la corona urbana consolidada. En estos casos, la brecha entre la ejecución corriente —alta y estable— y la ejecución de proyectos de inversión se mantiene persistente y, aunque se observa cierta mejora en 2024–2025, no logran alcanzar los niveles de referencia de los distritos más consolidados. La evidencia sugiere que el límite no reside en la disponibilidad de recursos, sino en la capacidad institucional para conducir el ciclo de inversión de principio a fin dentro del año fiscal (ComexPerú, 2024).

Capacidad medida a través de la inversión

Desde una perspectiva de capacidad municipal, la ejecución de proyectos de inversión constituye un indicador más exigente que la ejecución global o la de actividades corrientes. No se trata únicamente de gastar, sino de coordinar actores, gestionar riesgos y sostener procesos multianuales bajo marcos normativos que imponen restricciones. Los municipios que logran mantener, durante varios ejercicios consecutivos, niveles elevados de ejecución en inversiones —como ocurre con algunos distritos limeños que cierran 2025 con porcentajes cercanos al 95–100%— pueden ser caracterizados como gobiernos locales con capacidad suficiente para transformar recursos en infraestructura y equipamiento urbano (Espinoza Angulo, 2023; MEF, 2025).

Conclusiones

El debate sobre la gestión municipal requiere superar la mirada tradicional centrada en cuánto presupuesto se asigna o cuánto se ejecuta en términos globales (actividades e inversiones). Lo que realmente importa es la calidad de la inversión pública: si los proyectos son eficientes, eficaces, equitativos, pertinentes, sostenibles y transparentes, y si están articulados con una planificación multianual capaz de reducir brechas y mejorar las condiciones de vida en la ciudad. Evaluar la gestión desde esta perspectiva permite distinguir entre municipios que solo aseguran la operación cotidiana y aquellos que logran transformar recursos en obras tangibles y confianza ciudadana.

La experiencia diferenciada de Lima Metropolitana evidencia que el desempeño municipal depende de la articulación entre capacidades técnicas sólidas, reglas claras e incentivos adecuados. Cuando estos factores convergen, la inversión pública se ejecuta con resultados visibles y la ciudad se transforma; en cambio, su ausencia reproduce un patrón de administración mínima que mantiene operativa a la municipalidad, pero aplaza indefinidamente la construcción de un proyecto urbano más equitativo y sostenible. Esta conclusión estratégica abre un campo de acción para las reformas de política pública orientadas a fortalecer equipos técnicos, garantizar la estabilidad del personal clave y perfeccionar los sistemas de gestión de inversiones.