2. Perjuicios causados a terceros
Con el objetivo de verificar los daños y perjuicios que se vienen generando a los proveedores, se mantuvieron reuniones con las administraciones de dos proveedores de servicios (seguridad y limpieza), a quienes se les pidió que describieran el procedimiento que existe entre la firma del contrato y la cobranza del servicio, detallando los siguientes pasos o hitos en el proceso de cobranza:
Requisitos previos:
1. Una vez ganado el concurso ajustar la propuesta para la firma de contrato.
2. Firma del contrato.
3. Contratación de personal para ejecutar el contrato.
4. Adquisición de materiales y equipos para ejecutar el contrato.
Ejecución del contrato:
5. Hacer seguimiento y/o verificar la emisión de la orden de compra (OC) del período.
6. Emisión de factura por el servicio prestado en el mes.
7. Solicitud de conformidad de servicio.
8. Ajuste de conformidad de servicios y penalidades.
9. Emisión de factura y nota de crédito por el monto aceptado por contratante.
10. Seguimiento del proceso de cobranza personalizado en cada área del contratante.
11. Cobranza.
Cabe señalar que la conformidad de servicio se presenta al jefe de servicio y al administrador del local, debiendo llevar la firma de ambos, lo que no se realiza por red, sino por cada uno de los establecimientos que la conforman. Este proceso que de llevarse centralizadamente debería darse en un máximo de 7 días, suele demorar entre 20 y 30 días, debido a lo que implica perseguir la conformidad y aceptación del servicio.
Cabe señalar que el expediente de conformidad de servicios de los proveedores consultados se debería tener en un máximo de 4 días luego de concluido el servicio, este puede demorar más (entre 15 y 30 días), debido a temas internos y externos: i) Si el contratante (ESSALUD) no emite la OC (período indeterminado), no se puede emitir el informe por más que se cuente con contrato vigente y el servicio se haya efectuado; ii) Si los materiales y equipos que deben ser entregados en el local del contratante, no se encuentran disponibles (o no se han comprado aún), no se pueden enviar al destino (ESSALUD central o redes), lo que causa dilaciones en la entrega y conformidad en la recepción de los mismos y consecuente firma de guía de remisión (entre 15 y 30 días); iii) Si la guía de remisión no ha sido firmada por el contratante en conformidad de la recepción de materiales y equipos, no se puede enviar el expediente de conformidad, muchas veces simplemente no se firma, pues personal del contratante no quiere tomar la responsabilidad de dicha recepción, causando problemas de entregas fuera de plazo; y iv) Aun habiéndose firmado la conformidad, existen dilaciones adicionales (entre 3 y 7 días) correspondientes al traslado del físico del expediente de conformidad, desde los establecimientos de ESSALUD hacia las redes, como parte de los requisitos actuales.
En el período de la entrevista, una de las proveedoras entrevistadas tenía reunión con ESSALUD para solucionar sus problemas. Esta mostraba casi 65% de sus activos corrientes en cuentas por cobrar a su cliente principal ESSALUD; sin embargo, sentados en la misma mesa, el proveedor mostraba documentación de cobranza para S/50 000 000; mientras que, en el otro extremo, la Gerencia de Tesorería indicaba que el sistema solo tenía pendientes por pagar cercanos a los S/30 000. A ese grado llega la distorsión que genera el no registrar correctamente los gastos programados en el SAP, desde que se genera la obligación (existencia del contrato). La diferencia entre ambos, tiene origen solamente en la existencia de una OC que represente el contrato suscrito en el sistema SAP.
3. Opinión legal sobre certificación y compromiso
Es importante precisar que la normativa de contrataciones del Estado ha previsto los requisitos, formalidades y procedimientos que las entidades deben observar en cada una de las fases de la contratación pública. Así, el artículo 19 de la Ley de Contrataciones del Estado Ley Nº 30225 (Artículo modificado por el Artículo 2 del Decreto Legislativo N° 1444), establece: “Artículo 19.- Requisito de certificación de crédito presupuestario para convocar procedimientos de selección. Es requisito para convocar un procedimiento de selección, bajo sanción de nulidad, contar con la certificación de crédito presupuestario, de conformidad con las reglas previstas en la normatividad del Sistema Nacional de Presupuesto Público”.
Asimismo, en el Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público (DL Nº 1440), se indica: “Artículo 41. Certificación del crédito presupuestario. 41.1 La certificación del crédito presupuestario, en adelante certificación, constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se cuenta con el crédito presupuestario disponible y libre de afectación, para comprometer un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal respectivo, en función a la PCA, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el objeto materia del compromiso. 41.2 La certificación resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto, suscribir un contrato o adquirir un compromiso, adjuntándose al respectivo expediente. Dicha certificación implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro presupuestario, bajo responsabilidad del Titular del Pliego. […] 41.4 En el caso de ejecuciones contractuales que superen el año fiscal, adicionalmente a la certificación del crédito presupuestario correspondiente al año fiscal en curso, el responsable de la administración del presupuesto de la unidad ejecutora, emite y suscribe la previsión presupuestaria, la cual constituye un documento que garantiza la disponibilidad de los recursos suficientes para atender el pago de las obligaciones en los años fiscales subsiguientes. El espíritu de la norma, de todos estos artículos es garantizar la debida reserva presupuestaria para todos los ejercicios correspondientes a los compromisos adquiridos, con el fin de garantizar el pago de las obligaciones a los proveedores.
Como se aprecia, las normativas vigentes sobre contrataciones del Estado y Sistema Nacional de Presupuesto Público, requieren a las entidades del sector público, que antes de convocar un proceso de selección, se solicite al área de presupuesto de la entidad, o la que haga sus veces, la disponibilidad presupuestal a fin de garantizar que se cuenta con el crédito presupuestario suficiente para comprometer el gasto durante el ejercicio fiscal en curso, y así poder cumplir con las obligaciones de pago que se deriven de la contratación.
En esa línea, la Ley de Contrataciones del Estado (Ley 30225), establece en su Artículo 20. “Prohibición de fraccionamiento: Se encuentra prohibido fraccionar la contratación de bienes, servicios u obras con la finalidad de evitar el tipo de procedimiento de selección que corresponda según la necesidad anual, de dividir la contratación a través de la realización de dos o más procedimientos de selección, de evadir la aplicación de la presente Ley y su reglamento para dar lugar a contrataciones iguales o inferiores a ocho (8) UIT (actualmente 9 UIT) y/o evadir el cumplimiento de los tratados o compromisos internacionales que incluyan disposiciones sobre contratación pública”.
Ahora bien, de lo señalado en párrafos precedentes se desprende que, las obligaciones de pago a cargo de una entidad pueden devengarse en más de un ejercicio presupuestal, pudiendo darse estos supuestos: (i) porque los contratos de los que derivan tienen un plazo de ejecución que excede del ejercicio en el que se convocó el proceso de selección; o (ii) o porque el plazo de ejecución recién se iniciará en el siguiente ejercicio presupuestal. En estos supuestos, una vez determinado el valor referencial del proceso de selección a ser convocado, corresponde solicitar al área de presupuesto que otorgue la certificación por el año fiscal vigente, así como la constancia de que el gasto a ser efectuado será considerado en la programación y formulación del presupuesto del año fiscal que corresponda, atendiendo a lo requerido en las normas vigentes.
Por tanto, se concluye que ESSALUD está utilizando un procedimiento distinto a lo normado actualmente en el marco legal vigente, dado que al existir actualmente para sus contratos con proveedores: i) problemas de habilitación presupuestal; y ii) problemas de emisión de órdenes de compra (OC), se contraviene lo normado en sus dos dimensiones, la presupuestal que indica se debe contar con la respectiva certificación presupuestal multianual, y posterior compromiso para toda la obligación nacida en el contrato, y la legal, en la que no se está tomando en cuenta el contrato como lo que es, una obligación de compromiso de pago, y en virtud a ello se emiten órdenes de compra (OC) que implican compromisos parciales. En ese sentido, las normas revisadas son bien claras, y de no observarlas, existe responsabilidad administrativa al respecto.
Marco Legal:
- TUO de la Ley de Contrataciones del Estado (aprobado por D.S. 082-2019-EF)
- Ley de Contrataciones del Estado (Ley 30225) y sus modificaciones a través de Decreto Legislativo N° 1444.
- Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado (aprobado por D.S. 344-2018-EF)
- Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público (D.L. Nº 1440)