Henrry Zaira / Presupuesto participativo

El presupuesto participativo se fundamenta en las corrientes de la democracia participativa y deliberativa, las cuales sostienen que la legitimidad de las decisiones públicas se incrementa cuando los ciudadanos no solo eligen representantes, sino que intervienen de manera informada y organizada en procesos específicos de toma de decisiones (Pateman, 1970; Habermas, 1996). Desde esta perspectiva, el presupuesto participativo no constituye únicamente un mecanismo consultivo, sino un instrumento que incide directamente en el núcleo de la gestión pública: la asignación de recursos escasos, la programación multianual y la ejecución efectiva del gasto. Su valor radica en que actúa como puente entre planificación, presupuesto y control social, permitiendo que la ciudadanía participe en la identificación de necesidades, en la construcción de criterios de priorización y en la vigilancia de la implementación de los proyectos aprobados.

En el Perú, el presupuesto participativo ha sido normativamente institucionalizado como parte del ciclo presupuestario de los gobiernos regionales y locales desde inicios de la década del 2000. La normativa vigente establece que los acuerdos alcanzados en los espacios participativos deben reflejarse en el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), con previsión de financiamiento, indicadores de producto y resultado, así como mecanismos de seguimiento físico y financiero (Ministerio de Economía y Finanzas, 2022). Sin embargo, la experiencia acumulada revela una problemática persistente: los proyectos priorizados no siempre se incorporan íntegramente en el presupuesto inicial, son fraccionados, reorientados o postergados, generando una brecha entre la deliberación participativa y las decisiones efectivas de gasto (Quispe, 2022).

La persistencia de esta brecha obedece a factores estructurales que condicionan la capacidad de gestión pública. La fragmentación institucional se manifiesta en la insuficiencia de capacidades técnicas en los gobiernos subnacionales, lo que limita la formulación de proyectos con viabilidad técnica y compromete su alineación con los planes de desarrollo concertado. En el ámbito fiscal, la disponibilidad de recursos presupuestales resulta insuficiente para financiar la totalidad de los proyectos priorizados; esta restricción genera ajustes discrecionales que terminan por erosionar la legitimidad del proceso de asignación. A nivel de gestión, la escasa vinculación con el enfoque de resultados reduce la efectividad de las intervenciones, ya que los proyectos carecen de metas operativas e indicadores verificables que permitan evaluar su contribución a la reducción de brechas en servicios e infraestructura. En términos de gobernanza, la limitada implementación de mecanismos de seguimiento y control social restringe la capacidad ciudadana de verificar la trazabilidad entre la priorización y la ejecución, debilitando tanto la transparencia como la rendición de cuentas en la acción estatal.

La desigualdad territorial constituye otro factor crítico en la explicación de esta brecha. Los municipios con mayores capacidades técnicas y disponibilidad financiera logran ejecutar porcentajes significativamente más altos de los proyectos priorizados, mientras que aquellos situados en zonas rurales y con recursos limitados enfrentan de manera recurrente bajos niveles de ejecución. Esta asimetría no solo refleja diferencias estructurales en la capacidad institucional, sino que también genera una percepción de inequidad en el acceso a los beneficios del presupuesto participativo. En consecuencia, se debilita la confianza ciudadana en el mecanismo, lo que compromete su legitimidad como instrumento de democratización de la gestión pública y limita su potencial para reducir disparidades en el desarrollo territorial.

Frente a estas problemáticas, la literatura especializada y la evidencia comparada plantean un conjunto de alternativas orientadas a fortalecer la efectividad del presupuesto participativo. Una línea de acción se centra en el fortalecimiento de la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales, lo que implica la conformación de equipos técnicos especializados, la estandarización de procedimientos y la implementación de sistemas de información que aseguren el seguimiento integral de los proyectos desde su priorización hasta su ejecución. Otra estrategia apunta a la definición de reglas claras para la incorporación al Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), de manera que los acuerdos participativos se traduzcan en asignaciones verificables dentro del presupuesto inicial, reduciendo así los márgenes de discrecionalidad en la distribución de recursos. En el plano de la gestión, resulta esencial vincular el presupuesto participativo con el enfoque de resultados, garantizando que cada proyecto priorizado disponga de metas, indicadores y criterios técnicos que permitan evaluar su impacto en la reducción de brechas y en la mejora de la calidad de vida. Finalmente, el fortalecimiento del control social y de la transparencia exige la creación de plataformas digitales de seguimiento, la difusión de informes periódicos accesibles y la habilitación de espacios de rendición de cuentas que posibiliten a la ciudadanía verificar el cumplimiento de los acuerdos y consolidar la legitimidad del mecanismo.

La experiencia internacional aporta aprendizajes significativos para comprender el alcance y las limitaciones del presupuesto participativo. En el caso de Brasil, reconocido como referente histórico, la literatura ha documentado que en ciudades como Porto Alegre estos procesos ampliaron la participación de sectores tradicionalmente excluidos y reorientaron la inversión hacia áreas de alta vulnerabilidad, lo que permitió mejorar el acceso a servicios básicos y fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas (Avritzer, 2009). No obstante, la evolución ha sido heterogénea, marcada por tensiones políticas y por la dificultad de sostener niveles elevados de deliberación en escenarios de restricciones fiscales. En otros países latinoamericanos, los estudios señalan que el impacto del presupuesto participativo depende de su integración estable al ciclo presupuestario y a la planificación, evitando que se reduzca a la voluntad coyuntural de las autoridades o a la capacidad de movilización de determinados grupos organizados (Cabannes, 2004).

En el contexto europeo se ha observado una expansión de experiencias de presupuesto participativo en ciudades y regiones orientadas a fortalecer la transparencia y la confianza institucional, particularmente en escenarios posteriores a crisis económicas. Estas iniciativas han tendido a priorizar intervenciones en espacios públicos, medio ambiente y servicios comunitarios, incorporando incluso enfoques temáticos como el denominado presupuesto participativo verde, dirigido a promover la sostenibilidad urbana (Sintomer et al., 2016). Sin embargo, la escala de recursos sometidos a decisión participativa continúa siendo reducida en relación con el presupuesto total, lo que genera interrogantes sobre su capacidad real para incidir en procesos de redistribución y en la transformación de la estructura del gasto público.

El presupuesto participativo en el Perú enfrenta un dilema estructural: aunque se ha institucionalizado como un mecanismo obligatorio y normado, su efectividad continúa condicionada por capacidades institucionales débiles y por una voluntad política que no siempre prioriza la voz ciudadana. Más allá de los porcentajes de ejecución, las comunidades esperan que sus decisiones se traduzcan en obras concretas y en mejoras tangibles de su entorno, lo que convierte al presupuesto participativo en un espacio de construcción de legitimidad democrática y de fortalecimiento del vínculo entre ciudadanía y Estado.

La experiencia internacional muestra que, cuando estos procesos logran ampliar la participación de sectores históricamente excluidos y orientar la inversión hacia áreas de alta vulnerabilidad, como en Brasil, o cuando se vinculan con agendas de sostenibilidad urbana, como en Europa, la participación ciudadana se convierte en un motor de cohesión social y confianza institucional. Superar las limitaciones del caso peruano exige, por tanto, más que ajustes administrativos: implica asumir el presupuesto participativo como un compromiso ético y político, capaz de demostrar que la participación ciudadana no constituye un ritual vacío, sino un instrumento real de democratización de la gestión pública y de construcción de instituciones más inclusivas y sensibles a las necesidades históricamente postergadas.