Juan Pari / Gobernar, administrar, competencias

Gobernar el territorio, no solo administrar competencias

Cada vez que el país ingresa a una elección regional y municipal, vuelve el mismo discurso. Se promete más presupuesto para las regiones, nuevas competencias, mayor autonomía y una relación menos dependiente de Lima. Han pasado más de veinte años desde el inicio del proceso de descentralización y seguimos escuchando casi las mismas ofertas.

No es que la descentralización haya dejado de ser importante. El problema es que el debate quedó detenido en la distribución de funciones y recursos. Seguimos discutiendo quién administra una carretera, quién ejecuta una obra, cuánto presupuesto recibe una región o qué competencia debe transferir un ministerio. Todo eso importa, pero ya no alcanza para responder por qué algunos territorios siguen estancados, por qué las brechas se mantienen y por qué muchas regiones no logran convertir sus recursos en desarrollo.

El Perú ya tiene gobiernos regionales, municipalidades elegidas, presupuestos descentralizados y competencias transferidas. Lo que todavía no ha construido es una capacidad territorial para decidir hacia dónde quiere avanzar cada región y cómo se organizan sus actores para hacerlo posible.

Los datos más recientes muestran con claridad esa contradicción. En 2025, la pobreza monetaria se redujo de 27,6 % a 25,7 %. Cerca de 567 mil personas salieron de esa condición. Es una mejora que debe reconocerse.  A pesar de la reducción, más de una cuarta parte de la población peruana continuó viviendo en situación de pobreza.

La realidad es mucho más dura cuando se observa el territorio. En 2025, la pobreza monetaria alcanzó al 41,0 % de la población de Cajamarca y al 40,1 % de Loreto. También registró niveles elevados en Puno, con 37,5 %; Pasco, con 36,4 %; y Huánuco, con 35,7 %. Mientras el promedio nacional mostró una mejora, cinco departamentos continuaron con más de una tercera parte de su población en situación de pobreza.  No estamos hablando de una dificultad pasajera ni de una consecuencia exclusiva de la pandemia. Estamos frente a una desigualdad territorial que el modelo económico y la descentralización administrativa no han logrado revertir.

La economía nacional puede crecer y, aun así, dejar intactas esas diferencias. Entre enero y mayo de 2026, la producción nacional creció 3,2 % respecto del mismo periodo del año anterior. Las exportaciones también mostraron resultados positivos. Sin embargo, el crecimiento nacional no se convierte automáticamente en desarrollo regional. Un territorio puede producir minerales, alimentos, energía o recursos para la exportación y seguir manteniendo bajos niveles de productividad, empleos precarios, servicios públicos deficientes y jóvenes que deben migrar porque no encuentran oportunidades.

Este es uno de los problemas que el discurso tradicional de la descentralización evita enfrentar. Transferir competencias no garantiza que una región tenga una estrategia económica. Incrementar el presupuesto no asegura que las obras estén conectadas con la producción. Elegir una autoridad regional tampoco significa que las decisiones se construyan desde el territorio.

Durante años se ha evaluado a los gobiernos regionales y locales por cuánto gastan. El éxito de una gestión suele medirse por el porcentaje de ejecución presupuestal, la cantidad de obras inauguradas o los recursos adicionales obtenidos del gobierno nacional. Esta mirada redujo el desarrollo regional a una competencia por ejecutar partidas.

Los propios resultados del Ministerio de Economía y Finanzas muestran que el problema es más profundo. En 2025, los gobiernos regionales tuvieron una evaluación general favorable en la gestión de inversiones, pero mantuvieron resultados regulares en ejecución y programación multianual. En los gobiernos locales, el desempeño general fue regular y la programación multianual recibió una calificación deficiente.

Esto quiere decir que el problema no se encuentra solamente en la falta de dinero o en la lentitud del gasto. Muchas entidades todavía tienen dificultades para definir qué inversiones necesita realmente su territorio, cómo deben relacionarse entre sí y qué transformación se espera conseguir con ellas.

Se construye una carretera sin organizar la cadena productiva que podría utilizarla. Se levanta un mercado sin resolver los problemas de abastecimiento, almacenamiento y comercialización. Se crea un instituto sin relacionar su oferta educativa con las actividades económicas de la zona. Se inaugura infraestructura turística sin integrar a las comunidades, los operadores privados y los gobiernos locales.

Las obras aparecen, pero el territorio no cambia.

Esto ocurre porque seguimos entendiendo al gobierno regional como un administrador de recursos y no como un articulador del desarrollo. Su verdadero valor no consiste únicamente en manejar presupuesto. Su importancia política está en que es el espacio donde pueden encontrarse el Estado, la sociedad, la academia, los trabajadores, las empresas y las organizaciones del territorio.

En una región confluyen los jóvenes que buscan oportunidades, los trabajadores que sostienen la economía, las MYPE que generan buena parte del empleo, los productores rurales que enfrentan problemas de agua y mercado, las universidades que producen conocimiento, los institutos que forman técnicos, las comunidades que defienden sus recursos y las organizaciones sociales que conocen las necesidades de la población.

El problema es que todos ellos comparten el mismo territorio, pero pocas veces construyen una dirección común.

Las universidades investigan por un lado. Las empresas definen sus inversiones por otro. Los gobiernos regionales elaboran planes que muchas veces no orientan sus presupuestos. Las municipalidades atienden sus propias urgencias. Las organizaciones sociales suelen ser convocadas cuando aparece un conflicto. Los jóvenes y los trabajadores casi nunca participan en la discusión sobre el futuro económico de su región.

Ese funcionamiento fragmentado debilita al territorio y fortalece nuevamente al centralismo. Cuando una región no es capaz de construir acuerdos propios, las decisiones importantes terminan tomándose desde Lima, desde un ministerio, desde una gran empresa o desde una oficina que conoce el presupuesto, pero no necesariamente la realidad local.

Por eso, el concepto que debe ingresar con fuerza en esta nueva coyuntura electoral es el de gobernanza territorial.

La descentralización explica cómo se distribuyen las competencias. La gobernanza territorial explica cómo se construyen las decisiones entre el Estado, la sociedad, la academia, el sector productivo y las organizaciones del territorio.

No se trata de abandonar la descentralización. Se trata de reconocer que llegó a un límite. La primera etapa buscó transferir poder desde el gobierno nacional hacia las regiones y municipalidades. La siguiente debe construir poder dentro del propio territorio, reuniendo a quienes producen, trabajan, investigan, invierten y participan en la vida social.

Esta diferencia cambia la manera de entender el gobierno regional. Ya no sería solamente una institución que recibe recursos y ejecuta funciones transferidas. Sería el espacio político desde el cual se construye una visión compartida de desarrollo.

Eso exige algo más que reuniones, mesas de diálogo o consejos creados para cumplir una formalidad. La gobernanza territorial requiere decisiones vinculadas a prioridades concretas, responsabilidades definidas y compromisos que puedan continuar aunque cambie la autoridad.

Cada región debería construir una agenda territorial propia. No una lista interminable de demandas ni un documento elaborado por consultores para cumplir una obligación administrativa. Se necesita identificar las decisiones capaces de cambiar la estructura económica y social del territorio.

En una región, la prioridad puede ser ordenar una cadena agroindustrial y conectarla con mercados nacionales e internacionales. En otra, puede ser desarrollar proveedores para la minería, fortalecer un corredor logístico, recuperar una cuenca, crear una política regional de empleo juvenil o vincular la formación técnica con la demanda productiva.

No existe una sola receta para el Perú. Tacna no puede pensar su desarrollo de la misma manera que Loreto. Piura enfrenta problemas distintos a Huancavelica. Puno, Arequipa, Cajamarca, Cusco o Ucayali cuentan con recursos, capacidades y conflictos propios.

Pretender que todos los territorios sigan el mismo esquema de desarrollo es otra forma de centralismo.

También debemos mirar lo que ocurre dentro de las propias regiones. La descentralización no puede terminar reproduciendo pequeños centralismos departamentales. Muchas provincias y distritos sienten frente a su capital regional el mismo abandono que las regiones reclaman frente a Lima. La inversión se concentra, las decisiones se toman desde la ciudad principal y los espacios rurales vuelven a quedar fuera.

La gobernanza territorial obliga a distribuir también la capacidad de decidir dentro de cada región. Las provincias, municipalidades, comunidades, organizaciones productivas y actores sociales no pueden ser convocados únicamente para legitimar decisiones tomadas previamente.

La nueva elección regional y municipal debería colocar estas preguntas en el centro del debate. No basta saber cuántas obras promete un candidato. Hay que saber qué visión tiene del territorio, con quiénes piensa construirla, qué sectores productivos pretende fortalecer, cómo incorporará a las MYPE, qué papel tendrán las universidades y de qué manera participarán los jóvenes, los trabajadores y las organizaciones sociales.

También habría que preguntar cómo evitará que la región dependa de una sola actividad económica, cómo conectará la inversión pública con el empleo, cómo integrará las provincias y qué acuerdos piensa sostener más allá de su periodo de gobierno.

El país no necesita solamente mejores administradores regionales. Necesita liderazgos capaces de construir dirección política, articular intereses y convertir las capacidades dispersas del territorio en una fuerza común.

La descentralización distribuyó una parte del poder del Estado, pero no logró construir plenamente el poder de los territorios. Esa es la tarea pendiente.

Mientras las regiones continúen dependiendo de decisiones externas, actuando de manera fragmentada y compitiendo por proyectos aislados, el centralismo seguirá intacto, aunque existan gobiernos regionales y autoridades elegidas.

La próxima etapa no puede consistir únicamente en transferir más competencias. Debe permitir que cada territorio construya su propia capacidad para decidir, producir, innovar y generar oportunidades.

Eso es gobernanza territorial. No una nueva expresión técnica para repetir lo mismo, sino una manera distinta de organizar el poder y construir el desarrollo desde las regiones.