Ese no es el dilema.
En mi anterior artículo sustenté que nuestro sistema de inversión privada es ineficiente y obsoleto. Me reafirmo. Mientras las prácticas de los países líderes en Asociaciones Público Privadas apuntan a tener un único sistema de inversión en infraestructura y a integrar procesos, en el Perú, el debate se centra en la defensa de instituciones, procedimientos y normas analizadas como compartimentos estancos. Es hora de ver el bosque completo.
Nuestro sistema de inversión privada necesita ser replanteado. Las constantes reprogramaciones en los calendarios de adjudicación de obras de infraestructura, le resta credibilidad a Proinversión y pone bajo cuestionamiento la efectividad del sistema de inversión privada. ¿Se soluciona el problema devolviendo a Proinversión el liderazgo del sistema funcional de inversión privada? Parcialmente. Sólo mejoraríamos los tiempos de estructuración y adjudicación de APP, estrellándonos posteriormente con la realidad una vez que empiece la ejecución contractual de los proyectos. Para mejorar nuestro sistema de inversión privada necesitamos reconocer que en vez de integrar procesos, nuestro sistema lo reparte a más de entidad estatal, generando una secuencia interminable de opiniones y observaciones. En el arreglo institucional peruano, Proinversión se limita a estructurar proyectos de APP y a suscribir contratos. Su éxito es medido por el número de contratos firmados y no por los tiempos de entrega de infraestructura a los usuarios, la innovación que el privado pueda aportar a la gestión y a la infraestructura, la calidad de los servicios o la baja incidencia de controversias y arbitrajes en la ejecución de las obras.
Por otro lado, la ejecución contractual de las APP se encuentra a cargo de los ministerios del gobierno central, a través de direcciones de concesiones que actúan como concedentes en representación del Estado peruano. Dado que en las APP el riesgo de adquisición de predios y liberación de interferencias corre a cuenta del Estado, la gestión de dichos procesos cae en el ecosistema público, es decir, terminan siendo las unidades ejecutoras de obras públicas las que se encargan de tan importante tarea. Lo mismo sucede cuando, por ejemplo, se requieren áreas auxiliares para la ejecución de las obras: siguen el mismo camino que las obras públicas cuando tramitan ante la autoridad ambiental los Informes Técnicos Sustentatorios (ITS) para modificaciones no sustanciales del estudio de impacto ambiental. Es así que, los problemas de la inversión privada se terminan siendo los mismos que los problemas de la obra pública.
El gráfico anterior resume aquello que no queremos ver cuando analizamos el sistema funcional de promoción de la inversión privada, y es que este se implementa a partir de las reglas, actores y procedimientos de los principales sistemas administrativos de la gestión pública. Si realmente queremos mejorar el sistema de inversión privada en el Perú, dar predictibilidad a los inversionistas y erradicar prácticas de corrupción, necesitamos iniciar una verdadera revolución de los sistemas administrativos críticos, así como la reestructuración de las organizaciones que participan en ellos. Es decir, una reforma estructural del Estado y la gestión pública.
Los países líderes en Asociaciones Público Privadas lo han entendido así. En ellos, pri la integración de procesos, la planificación ordenada de proyectos y la estandarización del desempeño de las entidades que participan en la gestión de infraestructura. El Reino Unido cuenta con un único sistema de inversión en infraestructura, que empieza con la planificación de la infraestructura por una sola institución que establece a manera de hoja de ruta, la lista de proyectos que serán priorizados. En el modelo británico, todos los procesos que forman parte del ciclo de proyectos han sido estandarizados: tanto inversión pública como inversión privada siguen los mismos procesos, haciendo de él un sistema coherente en la estructuración, evaluación, aprobación y gestión de proyectos. En el arreglo institucional británico, la decisión de ejecutar un proyecto como APP se convierte en una decisión técnica de financiamiento y bancabilidad, alejándolo de factores políticos.
Sin ir muy lejos, Colombia ha consolidado un modelo muy interesante en inversión privada. La Agencia Nacional de Infraestructura - ANI se encarga de estructurar proyectos de APP u otras modalidades de inversión privada (como Proinversión en el Perú), pero también de la administración de sus contratos. Por ello, gestiona permisos, licencias y la adquisición de predios que los proyectos a su cargo requieren. Lo más interesante de la ANI es que está adscrita al Ministerio de Transportes de Colombia, y está facultada a ejecutar proyectos de otros sectores por mandato presidencial.
Si los mejores modelos promueven la integración de procesos, el liderazgo de la inversión privada desde la especialidad técnica especializada (es decir, desde la ingeniería), ¿por qué en el Perú insistimos en mantener instituciones islas que difícilmente lograrán internalizar los problemas que enfrenta diariamente la gestión pública en la ejecución física de los proyectos? Necesitamos ver el bosque y no sólo el árbol, necesitamos aceptar que inversión pública e inversión privada son las caras de una misma moneda.
En ese sentido, se requiere reestructurar el sistema de inversión pública (ese será el tema de mi siguiente artículo) y reorganizar instituciones. Se propone crear un Ministerio de Infraestructura que ejecute proyectos de conectividad, saneamiento e irrigación, con posibilidad de ejecutar infraestructura social priorizada por la PCM. En ese esquema, Proinversion debiera estar adscrita a dicho ministerio como organismo público desconcentrado, con autonomia administrativa, financiera y técnica. Esta reorganizacion, de la mano con la reforma profunda del sistema de inversion privada e inversion pública, integrandolo en un solo sistema estandarizado y transparente; así como la mejora de la predictibilidad en las certificaciones ambientales, la mejora de la Ley de Contrataciones para obras de infraestructura y la correccion del trato directo en los procesos de adquisicion de predios, por mencionar algunas reformas.
Es tiempo de cambios y reformas profundas.