Yefferson Llonto Y Brenda Vallejo / Gasto que no cierra brechas

Un gasto récord que no cierra brechas: los desafíos ocultos de la inversión pública en el Perú

En el Perú, la inversión pública enfrenta una paradoja alarmante, donde se ejecutan montos históricos en obras y proyectos que alcanzaría alrededor del 5.2% del producto bruto interno en el 2025, pero millones de ciudadanos siguen sin acceso a servicios básicos de calidad; aun las brechas de infraestructura y bienestar no se reducen; por el contrario, tienden a profundizarse. El problema, coinciden expertos, no radica en cuánto se invierte, sino en cómo se planifica, asigna y ejecuta esa inversión pública. Detrás de cada sol invertido hay un engranaje institucional complejo donde las fallas en la planificación, la distribución de recursos y la implementación de proyectos conspiran para diluir el impacto en la vida de la población.

Las debilidades estructurales de la planificación de la inversión pública

La etapa de planificación de la inversión pública adolece de profundas debilidades estructurales; en las últimas décadas, el Perú ha experimentado cambios constantes en sus marcos institucionales y normativos de planificación, lo que ha minado la capacidad del Estado para trazar rumbos claros a largo plazo. Cada nueva reforma desde la creación y reestructuración de sistemas de inversión hasta reorganizaciones ministeriales ha supuesto empezar de cero planes y prioridades. Estos cambios institucionales frecuentes interrumpen la continuidad de las políticas y limitan el desempeño del Estado como gestor eficaz de la acción gubernamental.

Un ejemplo de esta fragilidad en la planificación es la Programación Multianual de Inversiones (PMI), concebida para conectar el planeamiento estratégico con las carteras de proyectos. Sobre el papel, la PMI debería priorizar inversiones orientadas a cerrar brechas sociales y alinearlas con los objetivos nacionales, sectoriales y territoriales. En la práctica, sin embargo, se ha convertido en un simple catálogo de necesidades, sin una visión de largo plazo que la sustente, dado que los planes multianuales suelen elaborarse por cumplimiento burocrático más que por convicción estratégica.

Además, la planificación estratégica carece de fuerza vinculante en el Perú; actualmente, aunque se identifiquen proyectos “prioritarios” en los planes, nada garantiza que estos reciban efectivamente el financiamiento necesario en los presupuestos anuales. Este carácter no vinculante debilita la conexión entre la planificación, el presupuesto y la ejecución de las inversiones. En otras palabras, el país define metas y proyectos ideales, pero a la hora de asignar los recursos puede terminar financiando otras iniciativas de menor impacto.

La falta de una visión unificada y de largo plazo en la planificación se traduce también en descoordinación entre niveles de gobierno; donde los os planes nacionales muchas veces no dialogan con las prioridades regionales y locales, lo que crea agendas fragmentadas; cada región o municipio elabora proyectos según su propia lista de urgencias o intereses políticos locales, a menudo sin articularlos con un proyecto país en común. Esta ausencia de articulación entre planes nacionales y subnacionales redunda en inversiones dispersas, que pueden duplicarse o, peor aún, pasar por alto las zonas y sectores más necesitados.

El sesgo del corto plazo de la asignación presupuestal

Otro problema estructural es el sesgo hacia el corto plazo en la asignación presupuestal; en años recientes, muchas decisiones de gasto de inversión han estado guiadas por calendarios políticos más que por planes de desarrollo. Por ejemplo, es común observar que en años electorales se multiplican los proyectos inaugurados o anunciados, aun sin contar con estudios acabados o garantías de financiamiento sostenido. Esta lógica cortoplacista lleva a “parchar” presupuestos al final del año para acomodar nuevos proyectos, muchas veces de impacto dudoso.

La ausencia de un enfoque orientado a resultados en el presupuesto público agrava estos inconvenientes; aún prevalece una cultura de asignar fondos por insumos y actividades cuánto se va a gastar y en qué rubros más que por metas concretas a lograr. Según recomendaciones de la OCDE, es urgente que Perú transite de un presupuesto basado en insumos a un presupuesto enfocado en resultados, alineando el gasto con las prioridades de gobierno. Hoy por hoy, dicha alineación es débil; existen programas presupuestales que no han sido actualizados y ya no reflejan las prioridades reales del país.

También se ha identificado la necesidad de implantar un esquema presupuestal de tipo “top-down” de arriba hacia abajo que ponga un marco claro a la sostenibilidad fiscal. ¿Qué implica esto? Que en lugar de construir el presupuesto sumando las demandas de cada sector o gobierno local, se parta de techos globales y prioridades nacionales definidas. Actualmente, la planificación presupuestal peruana tiene un componente importante de negociación bottom-up: cada ente propone proyectos y recursos, frecuentemente superando la capacidad financiera real. Un sistema top-down, recomendado por expertos, ayudaría a contener estas presiones y a asegurar que el total de inversiones se mantenga dentro de límites sostenibles. Con un presupuesto enmarcado por lineamientos nacionales claros, la asignación sería más disciplinada y estratégica, evitando la dispersión de recursos en iniciativas inviables o poco alineadas al interés público.

El quiebre de la implementación en la ejecución de los proyectos

La etapa de implementación la ejecución misma de los proyectos, es donde finalmente se hace tangible el éxito o fracaso de la inversión pública, y hoy constituye el talón de Aquiles más visible. Los indicadores de ejecución física de obras y desembolso financiero muestran retrasos generalizados; diversas obras públicas en el Perú demoran mucho más de lo previsto inicialmente, con múltiples reprogramaciones de plazos. Un reciente sinceramiento de la cartera de proyectos reveló que 4 de cada 10 obras a cargo de los gobiernos regionales han tenido que postergar su fecha de término en al menos cinco años adicionales.

Las consecuencias de esta ejecución deficiente son múltiples. Por un lado, las demoras excesivas encarecen las obras costos financieros y materiales se elevan con cada año de retraso y pueden volver obsoletos los estudios técnicos, requiriendo revisiones constantes. Por otro lado, la ciudadanía padece la espera de cada escuela, hospital o carretera retrasada representa años en que la población sigue sin el servicio prometido. Más grave aún, algunos proyectos quedan paralizados indefinidamente, convirtiéndose en monumentos al desperdicio. A esto se suman factores como la interferencia de intereses particulares y, en ciertos casos, la corrupción, que pueden frenar o distorsionar la correcta ejecución de las inversiones. Cuando las obras se detienen, reiniciarlas luego implica costos adicionales y pérdida de confianza de la ciudadanía en la gestión pública.

Uno de los puntos críticos identificados en evaluaciones de efectividad es la baja capacidad técnica y de gestión en muchas unidades ejecutoras, especialmente a nivel subnacional. La descentralización transfirió recursos importantes a gobiernos regionales y municipios, pero no siempre vino acompañada del fortalecimiento de sus equipos técnicos. El resultado es una serie de “pequeños centralismos” en distintas regiones, con presupuestos cada vez mayores, pero sin las competencias requeridas para llevar adelante proyectos de impacto. Esta falta de capacidad se evidencia en la dificultad para elaborar buenos estudios de preinversión, manejar procesos de contratación complejos y supervisar obras de manera efectiva. En la práctica, muchas autoridades locales dependen del apoyo del Gobierno central o de consultores externos para proyectos grandes, lo que no siempre suple las carencias. Sin construir capacidades locales sólidas, la ejecución continuará encontrando trabas, pues los proyectos de inversión son tan buenos como la gestión que los conduce.

La inestabilidad de los equipos y autoridades añade otra capa de dificultad a la implementación; la alta rotación de funcionarios ministros, directores de proyectos, gerentes regionales genera continuas interrupciones en el ciclo de inversión. Cada vez que cambia una administración, se revisan prioridades, se pueden detener proyectos iniciados por la gestión anterior o se retrasan trámites en lo que los nuevos funcionarios se acomodan.

En otras palabras, mientras el ciclo de inversión no funcione armónicamente de principio a fin, el país puede gastar cada vez más sin lograr cambios proporcionales en la calidad de vida de la gente; debido a que la efectividad está en entredicho cuando la ejecución no materializa lo que la planificación prometió.

Propuesta de solución

En busca de soluciones, hay consenso en que Perú debe reformar integralmente la gestión de la inversión pública, atendiendo a cada fase del ciclo. Organismos internacionales como la OCDE han recomendado medidas puntuales para atajar estos problemas de raíz. Una de las principales es mejorar la articulación entre la planificación estratégica y el presupuesto, de modo que el dinero siga a las prioridades reales del país.

Del lado de la planificación, los expertos abogan por recuperar la capacidad de pensar a mediano y largo plazo. El Estado necesita construir una visión estratégica de desarrollo de infraestructura que trascienda los gobiernos de turno. Partiendo de planes sectoriales más robustos y participativos, podría delinearse un horizonte de obras prioritarias para las próximas décadas, orientado por criterios técnicos y por el cierre de brechas territoriales.

Un nuevo modelo de planificación de enfoque top-down propone alinear los planes nacionales con los regionales y locales de forma coherente. Esto significa garantizar que los objetivos y directrices del Plan de Desarrollo Nacional 2050 se reflejen obligatoriamente en la planificación subnacional, cerrando la brecha entre lo que el país quiere a gran escala y lo que efectivamente se ejecuta en cada territorio. Para lograrlo, deberá fortalecerse la coordinación desde el gobierno central mediante instancias de gobernanza que supervisen la implementación de los planes regionales de desarrollo y aseguren su alineamiento con las políticas nacionales. Asimismo, integrar los sistemas de planeamiento (SINAPLAN) y de inversión (SNPMI) resultará clave para que la formulación de proyectos nazca conectada con los objetivos estratégicos y con la disponibilidad presupuestal.

Conclusión

En conclusión, si el Perú adopta estas reformas planeamiento estratégico de largo plazo, presupuestación por resultados, modelo top-down multinivel y fortalecimiento de la gestión estará en camino de convertir la inversión pública de un círculo vicioso a un círculo virtuoso. Se trata de que cada sol invertido cuente y se traduzca en obras culminadas que mejoren la vida de las personas, cerrando de una vez por todas las brechas que por décadas han separado promesas y realidad.