La pandemia originada por el Covid-19 llego al Perú cuando veníamos tratando de mejorar las tasas de crecimiento de la economía. Los esfuerzos desplegados por el MEF por adoptar medidas que permitan acelerar la inversión pública, así como otros programas de gasto en los primeros meses del año 2020, se vieron paralizados por la llegada del virus y las consecuentes medidas de protección adoptadas por el gobierno.
El consenso de los analistas económicos, incluso del propio MEF, es una caída del producto en dimensiones nunca esperadas, con un impacto directo en la recaudación tributaria que podría llegar a estimados de reducción de más del 30% del presupuesto inicialmente aprobado para el 2020. Esto obligó al gobierno a posponer el cumplimiento de reglas y metas fiscales, a buscar créditos o utilizar fondos que permitan compensar esta caída.
De otro lado, también es cierto que el gasto público también se ha relajado en varios sectores producto del aislamiento social y que los cronogramas de inversión pública se han desplazado, lo que ha permitido al MEF reorientar recursos para cubrir intervenciones en salud y en gasto social, como por ejemplo el decreto supremo N°083-2020-EF que redujo los presupuestos de las entidades del poder ejecutivo para llevar recursos a la reserva de contingencia, pero aun la caída estimada de ingresos es fuerte.
Y como impactará todo esto en el presupuesto público, podría ser una primera pregunta que debiera observase. Cuando se desato la crisis mundial del año 2009, en España se discutía mucho sobre cual debía ser el modelo a seguir para ejecutar el presupuesto español. Países de Latinoamérica que fuimos invitados a esa discusión veníamos implementando en nuestros países los modelos de gestión para resultados (PPR) y por ende la defensa de este modelo se evidenció notoriamente.
Sin embargo, la situación fiscal de España era difícil y enfrentaban la necesidad de contraer gasto público rápidamente. Redujeron sueldos de los trabajadores públicos, congelaron las pensiones, y eliminaron programas que fueron implementados en escenarios más favorables para el gobierno de ese país. Consecuentemente, defendieron como alternativa el modelo del presupuesto base cero ante una caída de recursos fiscales, ya que tenían que tomar una posición para priorizar y eliminar gasto, en aras de lograr rápidamente la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
Algo similar ocurrió en México en el año 2016, donde el Gobierno mexicano implementó un proceso de reingeniería del gasto público con enfoque en el modelo base cero. Este proceso implicó en una revisión profunda de los programas presupuestarios, los proyectos de inversión y las estructuras organizacionales para identificar complementariedades y duplicidades funcionales, con el fin último de reducir costos e incrementar la eficiencia del gasto público .
Cuando se miran las proyecciones que realiza el MEF para el año 2021 puede uno entender que lo que se avecina es un escenario similar al descrito anteriormente para España y México, pero no por una decisión planificada, sino porque la caída de recursos totales para financiar el siguiente presupuesto es bastante significativa (7.3% para el año 2021 con respecto al PIA del año 2020 y de 10.4% contra el PIM 2020, este último sin considerar gastos Covid-19).
Ahora bien, si entendemos que la prioridad en un proceso de reactivación económica la tendrá el gasto en inversión, eso podría dificultar aún más sostener el gasto corriente para el año 2021 en los niveles programados a ejecutar en el año 2020. La estructura del gasto tiene rigideces conocidas: los gastos en personal, las pensiones, el servicio de la deuda, las transferencias sociales, gastos de mantenimiento, la continuidad de inversiones, los gastos en la función salud y educación, y los programas presupuestarios orientados a resultados, reconociendo que estos últimos ya significan el 47% del PIA.
Entonces cabe la pregunta ¿Podrá abordarse una metodología base cero al próximo presupuesto multianual? Creo que no quedará más alternativa, no obstante, es un tema difícil, pues algunas intervenciones deberán pensar en reducir metas, pensar en fusionarse, replantear sus procesos operativos en escenarios de post-pandemia, etc. y todo ello requiere acuerdos políticos y legales que deben ser consensuados primero a nivel de poder ejecutivo y después a nivel legislativo. Asimismo, trabajar con niveles comunicacionales tanto con sindicatos de trabajadores, como con la población que pueda creerse afectada con los cambios en los servicios que se perciben.
Esto viene, y el MEF ajustará los valores de las asignaciones presupuestarias multianuales del periodo 2021- 2023 a valores menores del año 2020, y en el mejor de los casos dejará a las entidades públicas decidir sus arreglos al interior. Pero el tiempo para planificar y aplicar una metodología base cero de manera correcta es muy limitado, por lo que corresponderá entonces a las propias entidades coordinar, evaluar y proponer la mejor propuesta de presupuesto que se pueda desarrollar para el año 2021.